何为“经济人”？微观经济学家认为，作为一个人，无论他处在什么地位，人的本性都是一样的，都以追求个人利益极大化、个人的满足程度为最基本的动机，并假定人都具有经济人特点。根据这一假定，布坎南认为，通过类似的行为假设，也能够对集体选择的结构特征进行一些基本的预测。它的理论价值在于：首先，保证了对人类行为分析的一致性。在此之前，凯恩斯主义经济学家对人类行为的分析采取的是两个完全相反的标准，在市场选择领域，假定人人都是自利的；而政治选择领域，自利的人又变成了“慈善、博爱”的利他主义者。其次，它是进行制度比较分析的理论前提。制度比较分析的目的是考察在什么体制下，可能产生最坏的政策结果及避免产生最坏政策结果的方法，并且探讨什么样的体制会是最好的。如果假定人人都是利他主义者，就不存在坏的体制，同样也无法解释现实中我们所能观察到的坏的政策产生的原因了。
基于“经济人”这一假定，布坎南进一步提出，公共选择理论的宗旨是要把经济市场中的个人选择行为与政治市场中的公共选择行为纳入同一个分析模式，即经济人模式，从而修正凯恩斯经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。
“政府失灵”研究
根据“经济人”的分析模式，布坎南的政府理论研究了市场经济条件下政府干预行为的局限性或政府失灵问题。这是公共选择理论的核心问题。
所谓政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代议会制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。
在布坎南看来：“政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会‘正效应’，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利”。于是就提出了一个问题：为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷。布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的政府失灵说。
布坎南对政府失灵的几种主要表现形式及其根源进行了较为深入的剖析，并就如何补救这种“失灵”提出了具体的政策建议。
政府政策的低效率。布坎南认为，所谓政府政策的低效率是指所执行的政策不能确保资源的最佳配置。一般说来，美国政府的政策在理论上可分为三类：一类是由政府有关部门拟定方案，最后由选民投票确定的政策，像重大税收政策的调整、对国家前途影响较大的对外政策的制定等。第二类是由政府的高级领导层拟定方案，如联邦政府或地方州政府拟定的方案。第三类是由政府部门全权独立制定与实施的政策，这种政策的合理性通常是由宪法等法规来保障的，政府部门的职责是照章办事。这里仅以第三类政府政策拟定的方案作为政策低效率的考察对象。
就这类政府政策而言，因为每个政府部门所遵循的政策，通常是由该部门领导人根据自己对公共利益的理解来决定的，所以，一方面是由于这些部门的政治家的行为具有相当大的自由，使得他们有意或无意地被自身的“经济人”动机所左右，以至于对公共利益的理解经常难以符合实际；另一方面，由于该部门政治家行为的灵活性与他们的自利动机的强刺激性，使得他们的行为实际上不是倾向于为最大限度地增进公共利益服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。布坎南认为，产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制来制约政府行为方式。如果约束机制不能提供一种良性压力，以确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地牟取私利，那么，再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他人或他的后继者有意或无意地损害。正是在这个意义上，公共选择理论强调，不应该把增加社会福利与保证个人平等的权力随便交给某一特权机构，然后再虔诚地等待它的恩赐。理性的做法是，使这些特权机构或特权人物受制于某一硬约束机制，并且由公民真正地而非形式上地掌握该约束机制的最终决策权。
政府工作机构的低效率。政府失灵说认为政府机构低效率的原因在于：①缺乏竞争压力。在美国的政府机构里，由于相当一部分官员和公务员，受终身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提高其工作效率；在提供公共服务的政府机构里，也往往因只此一家，别无分店，而使其不注重提高服务的质量和效率。②政府行为趋向于资源浪费。布坎南认为，首先，官员花的是纳税人的钱，就像弗里德曼所说的“用他人的钱，为别人办事”，由于没有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。官员行事时无成本压力，自由度比市场中私人企业家还大，使不计成本的政府行为不断发生。其次，政府行为也没有利润含义，官员从个人的得失出发，为追求选票和政绩，尽量满足来自方方面面的要求，结果使公共产品超量供应，社会福利费用过高，造成了资源浪费。还因为官员的权力是垄断的，有“无穷透支”的可能，他们一旦决策失误，由此造成的资源浪费可能远远大于一个企业家的投资失误。③监督信息不完备。从理论上说，政治家及公共服务机构并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督及司法、审计监督等，以保证政府运行的效率。然而在现实中，这些监督的效力很可能因为信息的不完备而降低、甚至失去。这是因为监督者为了有效履行其职能，必须对被监督者的情况了如指掌，但向监督者提供信息的往往是被监督者，由于政府部门对其经营业务有着自然的垄断性，可以利用其垄断地位来封锁一部分公共产品所涉及的有关资源和成本的信息。因此，监督者根据被监督者提供的不完备的信息所进行的监督，其实效是大打折扣的。 |
