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寻找黑暗中的灯光——政府危机管理
危机管理在各国(2)
作者 : 平川


  ◎俄罗斯的危机事件处理机制

  自苏联解体之后,俄罗斯作为一个处于转轨进程中的国家,其政治结构、社会形态、社会制度都发生了巨大变化。政治权力危机、经济金融危机以及车臣内战危机,都给俄罗斯国民、社会和国家带来巨大灾难,正因为如此,俄罗斯逐步建立了一个以总统为核心,以联邦安全会议为决策中枢,政府各部门分工合作、相互协调的危机管理机制。

  总的看来,俄罗斯危机处理机制的特点是“大总统、大安全”。俄罗斯总统比美国总统拥有更广泛的权力,它不仅是国家元首与军队统帅,还掌握着广泛的行政权和立法权。“大安全”是指俄罗斯设有专司国家安全战略的重要机构——俄罗斯联邦安全会议。

  ·立法

  在危机管理方面,苏联时期的人民代表大会曾于1990年4月3日颁布了《紧急状态法律制度法》,1991年5月17日,还未独立的俄罗斯又出台了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国紧急状态法》。普京执政后,在解决国家危机方面,重要的一步就是完善危机处理的法律体系。

  2001年5月30日,普京签署《俄罗斯联邦紧急状态法》;2002年1月30日又签署了《俄罗斯联邦战时状态法》,俄罗斯危机处理法律体系由此基本确立。

  《俄罗斯联邦紧急状态法》对紧急状态进行了明确定义,规定只有在对公民的生活和安全或俄罗斯联邦的宪法制度造成直接威胁,并且不得不采取紧急措施才能消除这种威胁的情况下,才能实行紧急状态。

  在俄罗斯联邦全境或个别地区实行紧急状态,必须由联邦总统发布命令,并立刻将此情况向联邦委员会(议会上院)和国家杜马(议会下院)通报并立即送联邦委员会批准。在关于实行紧急状态的联邦总统令中,必须阐明实施紧急状态的客观原因、理由,地区范围、保障紧急状态制度的人力和物力、要实行的紧急状态范围、限制公民和法人权利的范围、紧急状态下负责实施具体措施的国家机关以及紧急状态的期限。总统的紧急状态令要立即通过广播和电视宣布,并立即正式颁布。

  ·机构设置

  ——总统。总统是危机管理的核心主体,任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定,政府在很大程度上只剩下执行总统决定的权力。

  ——联邦安全会议。它是俄罗斯危机处理机制中枢系统的重要组成部分。

  ——国防部。其主要作用是在国防领域推行国家政策和实行国家管理,协调联邦部委、联邦主体执行权力机构和其他联邦执行权力机构在国防领域执行权力。

  ——外交部。它是国际危机管理中的主要职能部门。

  ——俄罗斯联邦安全局。它是国家反间谍和反恐怖活动的主要机构。

  ——对外情报局。是国家安全保障系统和危机处理机制的组成部分,直接对总统负责。

  ——通讯和信息署。其任务是保障国家通讯和信息安全。

  ——联邦边防局。它主要负责执行包括国家边界、海洋领土、大陆架和俄罗斯联邦专属经济区方面的国家边境政策。

  ——紧急情况局。它是俄罗斯危机处理支持保障系统的重要组成部分,在处理自然和技术灾害型危机时,紧急情况局是最主要的责任部门。

  ·机制运行

  俄罗斯危机处理的基本流程是:总统和安全会议是危机处理的中枢指挥系统,俄罗斯国防部、联邦安全局、对外情报局、紧急情况部等强力部门既是危机处理支援保障系统的主要构成部分,也是危机管理信息管理系统的重要组成部分。强力部门在危机处理过程中既要负责进行情报搜集与上呈,又要执行中枢指挥系统作出的决策。这样的流程还要随着危机的具体局势差异而有所不同。

  

  ◎以色列的危机事件处理机制

  以色列自1948年建国以来,长期处于战争或冲突状态,各种危机接连不断,因此建立了一套行之有效的危机处理机制。与其他国家相比,以色列的危机处理机制战备色彩浓厚,具有“小核心、小范围”的特征,总理作为政府首脑和军队最高统帅,具有最高权威。

  ·立法

  以色列没有专门的紧急状态法,但在其基本法中有一些涉及紧急状态的条款,并可根据实际情况临时制定有关紧急状态的法令。1948年5月19日,以色列宣布建国后的第四天,当时的临时政府——国家临时委员会便制定了《法律与管理条例》。该条例的第9条授权临时委员会宣布国家进入紧急状态,并给予委员会中的部长们制定紧急状态法规的权力。1996年6月,在修正后的《基本法—政府》中,取消了1948年《法律与管理条例》中的第9条,希望通过对宣布紧急状态的权力和期限、以及紧急状态法规的内容及运用的限制,来更好地保护人权。

  以色列政府还制定过不少的临时性紧急状态法令。总的看来,以色列的紧急状态法规和法令主要体现为以下三种类型:

  第一类是在战争状态下的法规。这类法规是在战争爆发后国家安全、物品供应以及基础服务部门受到严重威胁的情况下制定的。如1991年海湾战争期间,以色列遭受伊拉克“飞毛腿”导弹的袭击,一系列紧急状态法规随即出台,其中包括非常形势下的民防、无线电通讯、电讯(安装、运行与维护)、禁止在非常时期解雇员工、教育部门的工作时间调整等方面的法规和条例。

  第二类是扩大特殊紧急状态法规的效力范围的。这类法规涉及的内容主要包括公共安全、国家安全、保证物品供应和基础设施的正常运转等。

  第三类是在正常状态下制定,但可在官方宣布进入紧急状态后发挥效力的法规,如1957年颁布的《对货物及公共设施监控法》就属于此类。

  
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