明朝时期，鉴于东南沿海倭患日益严重，为了更好地管制国民，明代曾长期实行“片板不许入海，寸货不许入蕃”的海禁政策。清政府出于维护自己统治的需要，在初年实行了比明代更为严厉的海禁制度。
清廷正式全面推行海禁，是在顺治十二年（1655年），当时的规定是：“海船除给有执照，许令出洋外，若官民人等擅造两桅以上大船，将违禁货物出洋贩往番国，并潜通海贼，同谋结聚，及为向导劫掠良民，或造成大船，图利卖与番国，或将大船赁与出洋之人，分取番人货物者，皆交刑部分别治罪。”次年，又令沿海各省督抚申饬所辖文武官员“严禁商民船只私自出海”，并“不许片帆入口”，一度几乎完全断绝中外正常贸易往来，同时颁布了“迁海令”，在沿海制造无人区。
清初的海禁，特别是强迫迁海制造无人区的政策不仅妨碍了正常的海外贸易，而且使沿海各省数百万人流离失所，引发出严重的社会问题，同时也极大地影响了政府的税收，因此不可能长久维持下去。康熙帝亲政以后，在沿海地区设置界栅，严禁人民“透越”，违者处死的规定在一些地方实际已有所松动，有的地方逐渐“开边”、“展界”，允许内徙人民回乡复业。康熙二十二年（1683年），清政府出兵平定台湾，东南各省疆吏乘机请开海禁。康熙二十三年，康熙帝以开海禁既“于闽粤边海生民有益”，又可“充闽粤兵饷，以免腹地省分转输协济之劳”，下令准许人们出海贸易。次年（1685年）宣布江苏的松江、浙江的宁波、福建的泉州和广东的广州为对外贸易港口，并分别设立江海关、浙海关、闽海关和粤海关管理对外贸易事宜，从此对外贸易迅速发展，特别是和东南亚诸国往来贸易频繁。但是不久，清政府发现，每年出海船只千余艘，“回来不过十之五六，其余悉卖在海外”。到康熙五十六年（1717年），清政府最终决定停止南洋贸易，不许人民继续前往，此即第二次海禁。第二次海禁虽然允许中国商人到日本经商，即所谓“内地商船，东洋行走犹可”，还明确规定“至于外国商船，听其自来”，不在禁止之内。
第二次海禁之后，沿海一部分出洋贸易的人失掉了往日的职业，无法生存。对于这一点，广东、福建官员看得很清楚。雍正帝刚刚登基不久，两广总督孔毓珣上奏建议取消禁令，允许商人出海贸易。雍正帝交廷臣讨论，隆科多坚决反对。雍正帝认为双方的观点都有道理，没有决定。雍正二年，再次讨论，廷议结论是仍然实行禁令，雍正帝此时也产生了倾向性于海禁的意见，他从封建统治者传统的“重农抑末”的思想出发，错误地认为，解除出海禁令虽然可以解决部分人的衣食问题，却不利发展农业和社会的稳定，他特别担心居留海外的民众归来后会怀有不轨之心策动反叛。因此，他对孔毓珣说：“料理地方一切事宜，当于远大处熟筹深计，凡出一令举一事，必期永久可行，有利无害方好，不可只顾目前小利，对将来有害。”又说：“海禁宁严毋宽，余无善策。”
雍正三年（1725年），福建秋季遭遇大灾，四年春天时青黄不接，各地出现抢劫米店等民众运动，福建人民要求降低米价，巡抚毛文铨不允，愤怒的群众打破巡抚辕门、砸烂了巡捕官的轿子。邵武府建宁、汀州、上杭等地都出现抢米、冲击衙门、罢市等严重事件。四年，闽浙总督高其倬上奏，他认为福建地窄人稠，百姓无田可耕，以致很多人成为盗贼，要想弥盗，最好为他们筹划谋生之路。开海禁，允许人民出海进行贸易，不失为消除人民反抗的一个方法。海禁一开，富者为船主、商人，贫者当头舵、水手，一艘船就可解决近百人的生路。有的人反对说：运米出口，中国粮食将更短缺。高其倬反驳说：怕开禁大米出口，食粮越发不够，其实外洋产米地方甚多，粮食不会成为大宗出口物品。还有的人说：中国船只出海，船只多卖给了外国人。高其倬又反驳：外国人的船只既大又先进，而中国的船只小，外国人得了也没有用。同年，福建巡抚毛文铨也上奏提出：“往年开洋之时，洋船到厦甚多，各省商客无不来厦贸易，税课充溢”，“自禁海以来，税课几乎无收”，他建议开放海禁。
在沿海官员的一再请求之下，在沿海各地民变动乱的形势下，雍正帝经过反复权衡，于雍正五年（1727年）三月原则上同意了解除海禁的建议，命内阁把康熙年间办理外洋事务的成案编成《海洋事宜》发给高其倬，让高其倬与福建巡抚常赉、广东巡抚杨文乾会商办法。
高其倬、常赉、杨文乾三人经过商议，首先向雍正帝提出了出海人的回归问题。由于过去出海船只中，多数人都不回归。现在留在菲律宾的已有数千人，留在爪哇的已有几万人。因此，他们认为留居问题的解决，首要的是禁止人民再偷流出国，所以开海禁着重考虑如何使出海的人员按时归来。对此，他们提出两项办法。一是让保甲出具担保、地方官严格登记、同行的船只互保、回归时严格检查人数、有不归者治家属和具保人之罪。二是指定出海地点，指定地点归国，统一清点人数，办理出海手续。
雍正帝认为，他们三人的最终目的是让出海之人一定回来。而他自己则认为久离乡井之人回来后，可能会影响地方治安。于是，他命他们再次商议。次年正月，高其倬、常赉、杨文乾三人会奏，坚持上年原议。雍正帝十分生气，说他们胶执谬见，“惟恐内地人外出，设为种种严切科条，殊属可笑，朕实不解。”最后，雍正帝说了自己的办法，即规定出洋期限，对于逾期不归的人，就认为他是甘心流落外方，不值得怜悯，不许再回国，这样就使那些想回来的人不敢滞留于外了。雍正帝把外出者的按期归来与逾限归来两个问题综合考虑，不像高其倬等主要考虑前一问题。
经过与闽、粤督抚和朝中一些大臣反复商议，到雍正六年(1728年)十月，有司制定出出海贸易规则，大体内容是：一、船只的出口与入口都应按规定期限办理，出口船只于每年四月提出申请，进口船只于九月造报。二、对出口粮食作出严格限制，中等船只可带一二百石，大船只能带三百石出海，不许多运。三、其他物品和商品运出多少，要登记清楚，不能任意运出。四、出海担保，签署具结，指定地点仍如初议。五、出口货物要有所限制。如炮械、军器、火药、硝磺外，还有大米、豆麦以及红黄色的绸缎等都不许出口。到雍正九年(1731年)又规定，铁器也不准出口。
海禁开放之初，雍正帝严格执行出海贸易规则。五年十一月，高其倬上奏：水手手皮粗厚，罗纹不明，难于取得印结；船上的人出海，死亡率极高，所以具结人都不愿担保；出海人找不到具结人，船只只好停泊在口岸，数月出不去，从而导致民变发生。高其倬请求雍正帝在具结方面加以变通，雍正帝不予批准，他下旨说，立法必行，不得变通，如果有人不遵守，采取强压手段。
在雍正帝正式同意开放海禁之后，福建第一个取消了禁令，允许人们出海进行贸易。随后，广东也宣布开禁。从雍正五年冬到六年秋，从厦门出口的福建商船共有21只，雍正六年七月底以前返回的商船有12只，载回大米11000多石，还载回燕窝、海参、苏木、牛皮等物。
雍正七年（1729年），浙江总督李卫也申请开放浙江海禁，他说广东、福建允许开禁了，与福建相临的浙江，也受到影响，人民不得出海，也会有意见，甚或冒险违律出海，必出事端，既然出海于人民于国家有益无害，也请浙江照闽粤一体贸易。李卫的请求也得到了雍正帝的批准。自此，东南广东、福建、浙江各省开禁，民人可以出海进行贸易了。
在废弛海禁问题上，尽管雍正帝有严格的限制条件，但毕竟是开了海禁。与康熙朝的海禁相比，在对外关系和对外贸易上前进了一步，是一项有利于国计民生的明智行动。首先，扩大了民人谋生的手段，不仅解决了沿海各地缺粮的困难，也活跃了国内的经济，促进了国内经济的发展。其次，有利于同南洋诸国政治、经济、文化方面的交流，维持了中国同东南亚诸国的友好关系。
清朝是以少数民族君临全国，“每以汉人为难治”，因此清政府最初实行了海禁。对于开放海禁，雍正帝当然也有不安和疑虑，相对来说，他还是能够审时度势，站在经济发展、人民安乐的角度上全盘考虑问题的，体现出锐意进取的改革家的胸怀和气魄。 |
