垦荒造田是雍正帝发展农业的一个重要措施。雍正帝充分认识到人口增长快于耕地增长速度所带来的“地少人多”的矛盾，他说：“良田地土之所产如旧，而民间之食者愈多，所入不足以供所出。”而解决“地少人多”的主要方法就是大力推广和奖励垦田行为，扩大耕地面积。他指出：“国家承平日久，户口日繁，凡属闲旷未耕之地，皆宜及时开垦，以裕养育万民之计。是以屡颁谕旨，劝民耕种。”雍正帝曾屡次下达垦荒令督促百姓垦荒。
垦荒令下达后，各地陆续推行，而以田文镜在河南实行得最为有力。据记载，他严饬垦荒，在雍正元年至雍正八年的八年时间里，垦荒和自首的隐田共五万四千一百顷，而康熙九年至六十一年的五十三年中，垦荒和自首的隐田为十二万六千九百顷。这就是说康熙年间河南每年平均增加垦荒和自首的隐田近二千四百顷，雍正年间为六千七百多顷，后者比前者增长速度高出一点七八倍。雍正十年(1732年)，河南的税田为六十二万九千多顷，以雍正八年的首垦说法，它占到垦田总数的百分之八点六，可见河南垦首田增加的速度快，幅度大。
雍正帝还组织了宁夏垦荒。雍正二年（1724年），雍正帝命川陕总督年羹尧到宁夏察看河渠；三年，改宁夏左、右卫为宁夏府，下辖四县；五年，增置新渠县；七年（1729年），又设宝丰县。设府添县反映了宁夏地区农业的发展。雍正帝听说宁夏若得水利，可垦地二万余顷，若每户授田百亩，可安置几千户，因此特派大臣单畴书到宁与陕西总督、甘肃巡抚共同治理渠道，募民垦种。雍正七年（1729年），单畴书死在宁夏工程上，雍正帝就派右通政使史在甲前往接任，不久又派兵部侍郎通智主持其事。宁夏原有大清、汉、唐三条水渠，但年久失修，水道淤浅，雍正帝命集中力量疏浚，又命开清惠农、昌滑二渠，工程也取得了一些进展。因雍正十年（1732年）西北用兵，使用民力较多，顾不上宁夏河工，雍正帝遂撤回通智、史在甲，将有关事项交宁夏水利同知专管，即按常规进行。
在垦田方面，雍正帝还注意到四川的开发。当时四川仍处于地广人稀的状态，农民生产技术落后，雍正帝命地方官劝谕开垦，招聘湖广、江西有经验的老农教授土著居民垦荒的方法、给予老农衣粮，等到开垦有成效了，给以老农顶戴。雍正六年（1728年），湖广、江西、广东、广西四省民人数十万进入四川，雍正帝命根据各地区外来人口的多寡，分给三四十亩、五六十亩不等的荒地，并给耕牛、种子以及口粮，妥善安置。
尽管雍正帝鼓励百姓垦荒，然而垦荒是一个有着复杂牵涉的问题。土地国有自然是天经地义的，然而在封建制度下，地方官代天子治地方，俨然是土皇帝，土地国有在某种意义上变成了土地官有。农民报垦，要给地方官好处费，否则便难以报垦，有时垦荒甚至比买田还要贵。在这种情形下，百姓垦荒的积极性就受到了打压，垦荒自然就受到了限制，即使是已垦荒地，农民也不愿呈报而加以隐匿。为了解决这些问题，雍正帝下令，允许民人因地制宜，自垦自报，官吏不得勒索和阻挠。从前报垦，水田六年，旱田九年起科，雍正帝命水田照旧，旱田推迟为十年，并著为定例。
然而在报垦荒田数目中也出现了一些问题。有的地方官为了显示政绩而谎报垦田数字，“以虚粮累民”。有的则按现有耕田加赋，以多征之税，虚报垦田。当王士俊接任河东总督后，这个问题就更突出了。雍正帝在晚年也意识到了事情的乖张。他指出，地方上报垦荒，有的以多报少，有的以少报多，或将已垦之地重报，荒熟地亩不分，混行造报，要给予不同的处分。
为了解决新垦田地隐匿太甚、田土纠纷太多的问题，雍正帝决定采取清丈田亩的方法。清丈田亩，古已有之，但历来难以真正实行。这是因为一旦清丈土地，必然触及很多方面的利益，地主豪强和平民百姓都想将新增田地隐瞒下来，以逃避赋税，所以不惜一切千方百计进行干扰和阻挠。
雍正帝对此早有预料，在四川清丈田亩之前，他曾说过：“清丈乃系必不可行之事，视乎其人，因乎其地，斟酌万妥，然后举行一二处。”他并不想进行太大规模的社会变革，使社会出现动荡不安的局面，因而只是将清丈作为一种补救措施随机应用。
雍正六年（1728年）时，雍正帝派刑科给事中高维新等去四川丈量新垦田地。但由于清丈官员借机生财，受贿放卖，被当地不愿清丈的豪强抓住了把柄，借机反对。垫江、万县一千多人拉起旗帜，不许丈量；垫江、忠州等地杨成勋、王可久等人聚众闹事，意欲暴动，被地方官事前察觉，杨成勋见事败露，惧罪自缢，同伙杨成魁等供称此事起因于“戊申年(雍正六年)奉旨清丈民田”。九年（1731年），雍正帝命四川减少额粮较重的州县田赋，这是针对清丈田亩过程中由于官吏的不法行为在民间引起抵触情绪而采取的补救措施。
综上所述，雍正帝在奖励垦殖，发展农业上倾注了巨大心血。特别是在推行垦荒令的同时，能够坚持到底，并能针对实行改革过程中的漏洞和错误及时加以补救和纠正，作为一代有创见的封建君主，他的功绩将载入史册，受到后人敬仰。 |
